2017年10月31日上午，全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟在十二届全国人大常委会第三十次会议的全体会议上，受全国人大农业与农村委员会委托作了关于《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》（以下简称草案）的说明。
修改农村土地承包法的背景
实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村改革的重大成果，是我国宪法确立的农村基本经营制度。农村土地承包法自2003年施行以来，对稳定农村基本经营制度，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，增加农民收入，促进农业、农村经济健康发展和农村社会和谐稳定，发挥了重大作用。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村集体土地制度改革提出一系列方针政策。党的十九大报告明确提出第二轮土地承包到期后再延长三十年。从农业农村的现实情况看，随着富余劳动力转移到城镇就业，各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提升，呈现“家庭承包，多元经营”格局。农业产业化、水利化、机械化及科技进步等，都对完善农村生产关系提出新的要求。把实践检验行之有效的农村土地承包政策和成功经验及时转化为法律规范，是修改农村土地承包法首先要考虑的问题。适应农村生产力发展的新要求，稳定和完善适合国情的农村基本经营制度，是修改农村土地承包法的基本出发点。
2015年，修改农村土地承包法列入第十二届全国人大常委会立法规划，由全国人大农业与农村委员会牵头，中央农办、农业部等部门参与。在修改过程中，农业与农村委员会作了广泛深入的调查研究，认真听取基层干部和农民群众的意见，先后多次征求31个省、自治区、直辖市和中央、国务院有关部门及专家的意见。在反复研究论证的基础上，形成了农村土地承包法修正案草案（以下简称草案）。
农村土地承包法修改的主要内容
（一）关于“三权分置”
习近平总书记指出，“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局”。“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。目前，农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积4.79亿亩。为此，草案规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。同时，明确了土地承包权和土地经营权的权能。土地经营权流转后，为了加强对土地承包权的保护，草案规定，承包土地的经营权流转后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。
为确保实行“三权分置”后不改变农地用途，草案规定，承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用，用于土地耕作，连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包；土地经营权流转后第三方擅自改变承包地农业用途、弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的，发包方或承包方有权要求终止土地经营权流转合同，收回土地经营权。
按照习近平总书记2016年4月25日在农村改革座谈会上关于“建立土地承包经营权登记制度”的精神，以及与民法总则、物权法、农业法等法律相衔接，草案保留了土地承包经营权概念。土地集体所有权与承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利，是两权分离。土地集体所有权与土地承包权、土地经营权是承包地处于流转状态的一组权利，是三权分置。
（二）关于稳定农村土地承包关系并长久不变
稳定农村土地承包关系并保持长久不变，有利于坚持和完善农村基本经营制度中华人民共和国农村土地承包法解释，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持土地承包关系稳定，核心是维护农民土地权益。为此，草案规定，国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。为了给予农民稳定的土地承包经营预期，草案规定，耕地承包期届满后再延长三十年。
（三）关于承包地的个别调整
实践中，对因各种特殊情形造成人地矛盾突出的问题，一些地方尊重大多数农民意愿，因地制宜，分类施策，在坚持稳定土地承包关系的基础上，妥善解决矛盾纠纷。为进一步规范对个别农户之间承包的耕地和草地的适当调整，草案划定了红线：必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则；必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。鉴于各地情况差异较大，草案授权省、自治区、直辖市制定地方性法规具体规定。
（四）关于土地经营权流转和融资担保
赋予第三方经营主体土地经营权，是完善农村基本经营制度的一个重要内容。草案规定，土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转；第三方通过流转取得的土地经营权经承包方或其委托代理人书面同意，并向本集体经济组织备案后可以再流转。
关于土地经营权的融资担保。规范性文件规定，土地承包经营权和土地经营权都可以向金融机构抵押担保融资。鉴于实践中抵押担保融资的情况复杂，操作方式多样，加之各方面对土地经营权的性质认识分歧较大，草案使用了“融资担保”的概念，包含了抵押和质押等多种情形，既解决农民向金融机构融资缺少有效担保物的问题，又保持了与担保法等法律规定的一致性。草案规定，承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保。
（五）关于土地经营权入股
为落实党的十八届三中全会提出的“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”的精神，草案增加了土地经营权可以入股从事农业产业化经营的规定。鉴于土地经营权入股发展农业产业化经营尚处于探索阶段，实践中的做法也不尽相同，为此，草案只作出原则性规定，具体可依实践发展需要再由行政法规规范。
（六）关于维护进城务工和落户农民的土地承包权益
党的十八届五中全会决定提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。为此，草案删除了现行法律中关于承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方的规定。鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程，现阶段农民进城务工、落户的情况也十分复杂，按照中央关于推进农业转移人口市民化的要求，草案规定，维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益，为政策适时调整留出了空间。
（七）关于保护农村妇女土地承包权益
为了更好地保护农村妇女的土地承包权益，借鉴一些地方开展土地承包经营权确权登记的做法，草案规定，土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包权的全部家庭成员列入，进一步明确了妇女应该享有的土地承包权益。
中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）
一、 将第四条修改为：“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。
“国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。”
二、 将第五条修改为：“农村集体经济组织的成员，有权依法承包经营由本集体经济组织包的土地，享有土地承包经营权。
“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包经营土地的权利。
“非本集体经济组织的成员，除本法第三章规定的情形外，不得承包由本集体经济组织发包的土地，不享有土地承包经营权，但是可以通过土地流转依法获得土地经营权。”
三、增加一条，作为第六条：“以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。
“土地承包权是指农村集体经济组织成员依法享有的承包土地的权利。
“土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品，取得相应收益的权利。”
四、将第九条改为第十条，修改为：“国家保护集体土地所有权、土地承包权和土地经营权，任何组织和个人不得侵犯。”
五、将第十六条、第四十三条合并为第十六条，第一项、第二项修改为：
“（一）依法享有承包地使用、收益和流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；
“（二）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。在承包地上投入而提高土地生产能力的，流转土地经营权时有权依法获得相应的补偿；”
六、将第二十条修改为：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。
“前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年。”
七、将第二十三条修改为：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，具体由行政法规规定。
“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包权的全部家庭成员列入。”
八、将第二章第四节的标题修改为：“土地承包权的保护和转让”。
九、将第二十六条第二款、第三款修为：“维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。
“承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益。”
十、将第二十七条第二款修改为：“承包期内，因特殊情形矛盾突出，需要对个别农户之间承包的耕地和草地适当调整的，必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”增加一款，作为第款：“具体由省、自治区、直辖市制定地方性法规规定。”
十一、将第二十八条第三项修改为：“发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。”
十二、将第四十条改为第三十二条，修改为：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的承包地进行互换。”
十三、将第四十一条改为第三十三条，修改为：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分承包的土地转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”
十三、将第四十一条改为第三十三条，修改为：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分承包的土地转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”
十四、将第三十八条改为第三十四条，修改为：“承包的土地在本集体经济组织内部互换、转让后，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”
十五、将第二章第五节的标题修改为：“土地经营权的保护和流转。”
十六、将第三十二条改为第三十五条，修改为：“土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转。”
十七、将第十条、第三十三条合并为第三十六条，第一款及第一项、第二项修改为：“土地经营权流转应当遵循以下原则：
“（一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；
“（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；”
增加一款，作为第二款：“发包方、承包方应当依法履行流转合同约定，尊重第三方依法依合同取得的权利。”
十八、将第三十四条改为第三十七条，修改为：“承包方有权依法自主决定土地经营权是否流转和流转的方式。
“为提高农业生产效益，第三方经承包方或其委托代理人书面同意，并向本集体经济组织备案，承包土地的经营权可以再流转。
“经承包方同意，第三方可依法投资改良土壤，建设必要的农业生产附属、配套设施，并依照合同约定对其投资部分获得合理补偿。
“县级以上地方人民政府建立工商企业等社会资本流转土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。工商企业等社会资本流转取得土地经营权的，本集体经济组织可以收取适量管理费用。具体由国务院农业、林业行政主管部门规定。”
十九、删去第三十五条。
二十、将第三十六条改为第三十八条，修改为：“土地经营权流转的转包费、租金、股金等由当事人双方协商确定。流转的收益，除本法第三十七条规定的情形外归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”
二十一、将第三十七条改为第三十九条，第一款修改为：“土地经营权采取出租（转包）、入股或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同，并向发包方备案。”
第二款中的“土地承包经营权”改为“土地经营权”。
第二款增加一项，作为第七项：“土地被依法征收、征用时，地上附着物及青苗补偿费的归属；”
二十二、将第三十九条改为第四十条，第一款修改为：“承包方在一定期限内将部分或者全部承包土地的经营权流转给第三方后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。”
增加一款，作为第二款：“第三方擅自改变承包地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的，发包方或者承包方有权要求终止土地经营权流转合同，收回土地经营权。第三方对承包地和生态环境造成的损害应当予以赔偿。”
二十三、将第四十二条改为第四十一条，修改为：“承包方为发展农业经济，可以自愿联合将土地经营权入股从事农业合作生产和农业产业化经营。”
二十四、增加一条，作为第四十二条：“承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保。具体由国务院有关部门规定。”
二十五、将第五十三条改为第五十二条，修改为：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权或者第三方的土地经营权的，应当承担民事责任。”
二十六、将第五十四条改为第五十三条，第三项、第四项修改为：
“（三）强迫或者阻碍承包地流转；
“（四）假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行承包地流转；”
二十七、将第五十七条改为第五十六条，修改为：“任何组织和个人强迫进行承包地流转的，该流转无效。”
二十八、将第五十八条改为第五十七条，修改为：“任何组织和个人违法截留、扣缴承包地流转收益的，应当退还。”
二十九、将第六十条改为第五十九条，修改为：“承包方、第三方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。
“承包方、第三方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失。
“承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用，用于土地耕作；连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包。”
三十、将第六十一条改为第六十条，修改为：“国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方、第三方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方、第三方进行承包地流转造成损失的中华人民共和国农村土地承包法解释，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
三十一、增加一条，作为第六十四条：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”
三十二、将第一条、第八条中的“农村土地承包”修改为“农村土地承包经营”。
本修正案自年月日起施行。
《中华人民共和国农村土地承包法》根据本修正案作相应修改并对条款顺序作相应调整，重新公布。
